加強和改進人民政協民主監督工作的若干思考

作者:王濟光    來源:宣傳處    點擊數:    更新時間: 2018-12-18

加強和改進人民政協民主監督工作的若干思考

王濟光

 

    [摘要]加強和改進人民政協民主監督工作,必須在思想上科學理解人民政協民主監督的基本屬性,在理論上正確把握人民政協民主監督的本質特征,在實踐上切實重視人民政協民主監督工作面臨的現實問題,在探索上進一步明確加強和改進人民政協監督工作的重點任務。各級黨委要更加重視、各級政府及其相關部門要更加積極支持人民政協開展民主監督工作,人民政協自身要進一步強化民主監督工作機制,探索形成各有側重、方式互補的人民政協民主監督體系。

    [關鍵詞]人民政協  民主監督  協商民主 

 

黨的十八大以來,習近平總書記非常重視加強和改進人民政協民主監督工作,特別指出“要加強人民政協民主監督,完善民主監督的組織領導、權益保障、知情反饋、溝通協調機制。”[1]按照中共中央總體部署,各級人民政協在履行民主監督職能方面進行了廣泛而積極的探索,取得了一系列重要成果,為推動協商民主廣泛、多層、制度化發展,提供了有益經驗,奠定了堅實基礎。

進入中國特色社會主義新時代,中共十九大報告明確要求,“加強人民政協民主監督,重點監督黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實。”[2]從而為加強和改進人民政協民主監督工作指明了前進方向。學習習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想,必須在思想上理解人民政協民主監督的基本屬性,在理論上把握人民政協民主監督的本質特征,在實踐上重視人民政協民主監督工作面臨的現實問題,在探索上進一步明確加強和改進人民政協監督工作的重點任務。

一、科學理解人民政協民主監督的基本屬性

無論是在政治理論上還是在政治實踐中,人民政協民主監督具有一系列獨特的基本屬性。

(一)主體多元性。人民政協民主監督的參與主體具有明顯的主體多元性。“在人民政協開展民主監督工作,源自中國共產黨與各民主黨派、無黨派人士團結合作、互相監督的理論和實踐”[3],其監督主體是作為人民政協參加單位的民主黨派、無黨派人士、人民團體,是能夠代表各個界別利益、觀點和聲音的政協委員,他們以人民政協為監督平臺、由人民政協直接組織參加各種監督活動。這種政協委員主體的多元性特征,主要根源于當代社會分層化所形成的社會利益多元化、價值觀念多元化以及其社會組織多元化。正是因為社會公共事務在利益上會牽涉政協委員的界別群眾,因而政協民主監督能夠通過組織政協委員參加民主監督活動而調節、吸引具有利益相關性的社會群體的廣泛重視。

(二)程序公正性。人民政協民主監督工作程序包括確定監督議題、組織監督活動、報送監督意見和辦理監督意見四個環節[4]。因而,政協民主監督程序具有對于主體和主題的包容性、政治功能的公平性、利益及價值導向的正義性等屬性。政協民主監督程序不存在對進入政協組織的任何社會利益主體或價值主體有任何體制性排斥,從而有助于以體制化的理性活動消融社會群體矛盾積累沉淀和行為激進傾向,進而促進社會合諧。政協民主監督內容既包括國家憲法法律和法規實施情況,也包括黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況,以及國民經濟和社會發展規劃、年度計劃落實情況,財政預算執行情況,更為重要的是也要監督涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況和國家機關及其工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯系群眾、開展反腐倡廉等情況,等等[5],因此,政協民主監督的多元化內容可以在理性對話的基礎上獲得共識和共融。同時,我國人民政協民主監督行為還具有一定程度的可修正性。為實現政協民主監督主體和主題的包容性,“對中國共產黨而言,要容得下尖銳批評,做到有則改之、無則加勉;對黨外人士而言,要敢于講真話,敢于講逆耳之言,真實反映群眾心聲,做到知無不言、言無不盡。”[6]顯然,政協民主監督可以為執政黨提供創造性建議,避免出現重大決策失誤。

(三)過程連續性。就基本立意而言,政協民主監督更多的是將協商民主視為一個連續不斷的過程,從而具有信息傳輸的真實系統性特征。由于民主監督在人民政協的體制框架內已經成為一個權威系統與外部環境相互作用、不可間斷的政治信息交流與回應過程,因而,政協民主監督既可以保證政治信息的真實合理,又可以使政治信息的傳輸連續運行,最終會促進人民政協系統與環境的良性互動,進而保持整個社會的動態平衡。有事好商量,眾人的事情由眾人商量,是人民民主的真諦。協商民主是實現黨的領導的重要方式,是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。[7] 正是基于協商民主的這種過程性和連續性,人民政協民主監督才能夠依靠協商制度來不斷化解公共沖突,使以人民為中心的思想原則得到真正貫徹,確保人民政協協商民主不會淪變為形式上的、斷點式的民主,而是具有實質內容和實際效果的民主形態。

(四)決策合法性。在政治學理論框架中,合法性所強調的是公共權威產生過程的合法性和公眾對公共權威的普遍認同[8]。人民政協民主監督中的機制與程序內含著程序正義,可以保證監督過程的政治合法性。通常,通過協商而形成的公共權威往往具有更高的政治合法性,政協民主監督作為一種寓于協商之中的政治監督,其公共權威的基礎正是由于政協委員的廣泛參與形成多數共識的結果。無論是黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況,還是涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況,政協民主監督所要面對的是“公意”的體現,無論是監督議題的產生還是監督活動的執行都無疑更為依賴協商。作為集體理性反思和交融的結果,政協民主監督的“公共權威”本身是多方理性交融的結果,因而監督的最終成果不僅必然是科學的,而且也會由于作為監督主體的政協委員來源于廣泛的界別而受到全社會認同,形成內在的包容性和正義性。

(五)政治創新性。人民政協民主監督的政治創新性,在于其作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分,在于其堅持中國特色社會主義政治發展道路的創新探索。其一,政協民主監督創新性的動力來源,基于人民政協作為社會主義協商民主重要渠道和專門機構的性質定位。各級人民政協日常職能工作所要處理的協商事務,通常都是經濟和社會發展中的重點、難點和焦點性問題,從而必然會賦予其監督主題的新穎性以及藉協商合作尋求解決方式的創新性。其二,政協民主監督的本質就是創新。政協協商民主的規范指向,實際上屬于公共事務的利益博弈,政協民主監督的主體與客體具有不同的理性邊界,需要通過理性協商、信息溝通、參與決策以及全程監督來追求理性和利益的交融和創造。所以,如同任何形式協商“民主參與的關鍵是創造,而不是發現和聚合公共利益”[9],政協民主監督也要通過既定的程序和機制形成新的共識性處理方式。其三,政協民主監督是一個開放的創新系統。隨著政協民主監督日益成為社會理性和制度慣性,經濟社會發展、新的利益集團以及價值觀念嬗變,都會使政協協商民主所營造的社會共識在保持相對穩定性的同時,也呈現出長期變動性特征,其典型表現就是通過政協民主監督促成相應的政策微調和創新。

二、正確把握人民政協民主監督的本質特征

作為一種具有豐富內涵的監督形式,“人民政協民主監督是在堅持中國共產黨的領導、堅持中國特色社會主義基礎上,參加人民政協的各黨派團體和各族各界人士在政協組織的各種活動中,依據政協章程,以提出意見、批評、建議的方式進行的協商式監督。”[10]顯然,人民政協民主監督既是我國社會主義監督體系的重要組成部分,也是社會主義協商民主的重要實現形式。

人民政協民主監督在本質上屬于政治監督,它既不同于人大的立法監督、政府的行政監督,也不同于司法機關的法律監督。政協民主監督作用的發揮,既要以其各參加單位的組織群體為監督主體,又要以界別政協委員以及司法、檢察和各類行政特約監督員為身份性平臺,從而才能確保通過提出意見和建議的形式實施監督行為。因此,政協民主監督的本質特征在于:

(一)政協民主監督是一種非權力性監督。在我國政治制度中,人民政協不是權力機關,政協委員以及各種特約監督員身份只是提供發揮監督作用的政治平臺。因此,政協民主監督的主要手段不是依靠權力,而是依靠所提意見建議的正確性和準確度,由此體現人民政協在國家治理體系中的話語權和影響力。在某種意義上,非權力性是政協民主監督最為基本的特征。

(二)政協民主監督是一種治理性監督。人民政協履行民主監督職能,需要以政協委員作為監督主體,后者的社會角色則來自于所聯系的界別以及各行各業,由此所形成的利益主體、價值觀念、行為模式、心理定位、行為方式等均具有多元化特征,從而在參與政協民主監督過程中,可以通過體現國家治理的公平性和公正性來提高國家治理現代化的水平。因此,政協民主監督不可能是某一個參加單位、機關或委員個人為主體而實施的監督,而是包括各民主黨派、無黨派人士、人民團體在內的行為共時性監督,因而可以看作是作為一種制度體系功能的治理性監督。

(三)政協民主監督是一種寓于協商之中的監督。作為政治監督,政協民主監督需要借助組織化平臺、體制性方式和制度化手段來加以推進,主要通過協商說理、溝通對話的方式來實現,由此決定它必然只能是一種柔性監督,其目的是反映群眾呼聲,通過幫助黨和政府解決矛盾和問題來改進工作,維護改革發展穩定大局。在監督過程中,監督者與被監督者都是平等的協商雙方,在政治方向和根本利益上基本一致,并且,由于在監督系統評價體系中政協民主監督具有明晰的信息反饋機制和行為改進機制,因而是一種要素完備、功能確定的“協商-監督”閉合回路系統。

(四)政協民主監督是與其他政治監督形式相互結合的監督。其一,人民政協各組成單位反映和代表著各自所聯系群眾的具體利益和訴求,通過依托政協這個協商民主平臺提出批評性意見和建議,對黨委和政府進行監督。其二,政協委員借助各類特約監督員的身份,把本界別所代表的群體利益訴求向黨委和政府進行有序反映,從而化解各類社會矛盾,這種來自于合法性平臺的監督行為,有利于推進執政黨決策的科學化、民主化,收到“旁觀者清”的效果,形成政協民主監督與社會輿論監督的有機結合。

(五)政協民主監督是一種建設性的理性監督。在多黨合作和政治協商制度的正向激勵作用下,人民政協各參加單位具有極高的參政熱情,是活躍當代中國政治生活氛圍的重要因素,各界別政協委員以高度的政治責任感,在政協平臺上運用調研、視察、議案、提案、反映社情民意信息等形式,提出的意見建議富于公正理性和建設性,體現政協民主監督的突出特點。

三、切實重視人民政協民主監督工作面臨的現實問題

進入中國特色社會主義新時代,人民政協協商民主日益成為人民內部努力形成共識的重要民主形式。但是,受外部環境缺陷、自身建設不足、體制機制約束以及政治文明建設進程和歷史文化等因素影響,人民政協的民主監督職能在政協履職實踐中仍然處于相對短板狀態,尚難以適應中國特色社會主義新時代對人民政協的要求。總體而言,制約人民政協民主監督作用有效發揮的現實問題有以下幾個方面:

(一)法理依據有待豐厚。我國多黨合作和政治協商制度的政治實踐經歷了新民主主義時期的政治理念互信、社會主義建設時期的政黨體制形成和改革開放時期的民主政治文明推進三個歷史時期。雖然在不同的歷史時期,人民政協民主監督的內容不盡相同,但是,就中國各民主黨派與中國共產黨之間在人民政協平臺上的政治互動關系而言,政協民主監督的內在根源大體上出自于黨際合作的共生性需要,因而政協民主監督的方式和內容必然會更多地表現為一種政治博弈。改革開放之后,尤其是在中共十八大之后,出于建立最廣泛的愛國統一戰線的現實需要,執政黨對人民政協的統戰地位和作用有了全新認識,對政協民主監督的性質定位和推進舉措不斷規范。在日益寬松和包容的民主政治氛圍中,人民政協發揮民主監督作用的環境不斷完善,并在國家治理體系和政治文明建設中開始進入國家監督體系。但是,政協民主監督在尋求法理學基礎方面仍然面臨諸多政治制度設計難題,比如,人民政協民主監督作用的發揮,尚未納入國家治理體系和國家監督系統的法制軌道,基本上還是通過中共內部文件、黨際約定紀要等形式加以界定和規范,而因而在實際政治生活中極易被漠視和旁置。

(二)監督理念存在誤區。作為國家治理體系中的基本政治制度,多黨合作和政治協商制度高居憲法層面,統領我國政黨體制和政治格局。但是,在現實政治生活中卻往往會由于執政與參政之間政黨關系位置不同,而在參加人民政協民主監督活動過程中造成政協民主監督理念與工作配合推進之間的不同步現象,在實踐中經常造成忽視、輕視、甚至“敵視”政協民主監督的現象。一些地方黨政領導頭腦中缺乏民主監督概念,個別領導干部口頭上講民主監督重要,內心里卻不以為然,更有甚者,少數領導干部對政協民主監督心存抵觸,把監督工作看成是對本職工作的找岔挑刺。雖然這些現象多數情況下尚處于表層,但卻已經在相當程度上對人民政協民主監督造成不利影響。在更深層次上,我國社會主義民主政治進程還未能完全適應人民群眾期待,權力運行尚未完全“關進制度的籠子”,政協民主監督的地位和作用空間存在較大的局限性。

(三)職能擺置遠未均衡。人民政協各組成單位的自身素質和監督能力直接關系到政協民主監督效能的發揮。目前,政協各組成單位比較普遍地存在“重參政議政而輕民主監督”問題,在民主監督方面認識不足,能力建設欠缺。一是不敢監督,認為人民政協在推薦委員、組織培訓、開展活動等方面都離不開黨委和政府的支持和幫助,擔心民主監督行為容易引起黨政部門的誤解,不利于自身發展。二是不愿監督,或者認為民主監督作用不大,可有可無,因而缺乏熱情和責任心,或者因為對監督的期望太高,對艱難性估計不足,最終不能如愿而積極性受挫,形成畏難情緒。三是不懂監督,不能準確把握民主監督的性質、定位和途徑,不了解監督的方式方法,不會創新,難以勝任。

(四)體制機制未臻完善。目前,頂層設計中的政協民主監督制度規范,已經以中共文件的方式出臺,但其對黨委政府的剛性約束力不足,并沒有成為黨內法規并對監督成效進行界定和規制。雖然人民政協民主監督在基本形式、主要內容和保障措施等方面形成了原則性輪廓,但在程序設計的配套性、機制建設的操作性以及信息互通的有效性等方面,尤其是在現實操作方面仍然存在著較大隨意性,比如在知情環節、溝通環節、反饋環節等方面缺乏必要的制度保障和科學合理、協調有序、全面穩定的長效制約機制。其一,在制度設計方面,政協民主監督的知情渠道有限、知情范圍受限。在現行政治體制下,只是明確界定了政協組織與黨委政府之間的協商機制,而政協開展民主監督所需要的基礎性機制,即政協各組成單位與各級政府部門之間的溝通機制仍然處于一種間接和非正式狀態,而且缺乏建構于法律基礎之上的互動平臺。監督主體與監督對象之間的信息不對稱,極易導致政協民主監督或者無從下手,或者無關痛癢。其二,在反饋機制方面,通過政協平臺反映的意見、建議和批評缺乏程序設計,對于批評如何處理、建議是否采納、意見如何使用尚無系統性制度性規定。其三,在監督途徑方面,作為政協民主監督的重要形式,行政和司法機關特約監督員制度,尚缺乏統一協調的管理機制,相關培訓不到位,對監督對象的知情權缺乏保障。

四、進一步明確加強和改進人民政協監督工作的重點任務

實現中華民族偉大復興的中國夢,需要廣泛凝聚全社會推進改革發展的智慧和力量,要求我們必須認真學習和貫徹習近平總書記關于加強和改進人民政協工作的重要思想,適應新時代新使命新任務要求,全面推動人民政協民主監督工作新局面。[11]

(一)各級黨委要更加重視人民政協開展民主監督工作。習近平總書記指出:“中共各級黨委要為民主黨派、工商聯和無黨派人士履行職能提供支持,積極采納黨外人士意見建議,發冷主黨派加強自身建設。……這是執政黨應有的胸襟。”[12]可見,人民政協開展民主監督,關鍵是堅持黨的領導,各級黨委都要把全力支持政協開展民主監督工作納入黨委總體工作部署。一是要進一步完善委員提名推薦制度,廣泛吸納各黨派、各團體和各族各界的代表人物和在社會上享有較高聲譽的專業人士,為開展民主監督建言獻策、獻智出力,促進部門和單位轉作風、抓關鍵、見實效,最大限度贏得廣大群眾認可;二是要進一步健全信息通報制度和服務保障機制,支持政協依據國家憲法、政協章程和相關制度開展民主監督,發揮好政協在理順情緒、化解矛盾方面的特殊優勢,達到“多方滿意”的社會效果;三是要進一步加強對黨員領導干部社會主義協商民主知識的學習培訓,提高對政協民主監督重要性的認識,增強接受民主監督的自覺性。四是要加強對多黨合作和政治協商這一我國基本政治制度的宣傳,提高全民的民主監督意識,形成全社會了解、支持民主監督的良好環境。

(二)各級政府及其相關部門要積極支持政協開展民主監督工作。加快健全、完善政府與政協的聯系協調制度,理順政協民主監督工作機制。政府要定期通報經濟運行和社會發展情況,積極為政協委員發揮監督作用創造條件,尊重和保障委員在參加民主監督工作中的知情權、參與權、表達權和監督權。建立政協民主評議制度,對政府部門及其重點工作開展民主評議。建立民主監督交辦事項工作責任制,確保政協監督意見轉化落實。重視政協提案和社情民意信息的交辦督辦、跟蹤落實、反饋報告等環節,大力推行政府領導牽頭督辦重點提案制度和重要社情民意信息落實反饋制度。為全面推進政協工作創造良好條件,支持政協組織和政協委員履行職能,完善民主監督的激勵和保障機制。

(三)政協自身要進一步強化民主監督工作。一是各級政協要主動與黨委保持高度一致,緊緊依靠黨的領導開展監督,對監督進展情況和遇到的重大問題,要及時主動向黨委請示反映,使民主監督各個環節都要置于黨的領導之下。二是政協開展民主監督工作要努力爭取社會各界的大力支持,確保政協民主監督工作更有力度,更多惠及社會民生。三是要著力提升委員素質,引領委員不斷學習國家大政方針政策、政協理論和各類專業知識,深刻領會協商式監督的內涵,敢監督、真監督、善監督,做到監督不搞對立、不和稀泥、不說“外行話”。四是全國政協要加強對人民政協開展民主監督的指導,暢通各專委會的對口聯系,幫助人民政協規范監督程序、健全監督機制、提高監督能力。

(四)加快形成各有側重、方式互補的政協民主監督體系。按照“爭取黨委政府重視是關鍵、發揮委員主體作用是根本、加強各方協調配合是保障”的政協民主監督理念,在社會主義協商民主探索中形成政協民主監督新格局,力爭形成“會議監督促進黨政科學決策、提案監督促進民生事業改善、視察監督促進重點項目建設、回訪監督促進問題得到解決、評議監督促進部門工作改進、特約監督促進政風行風轉變、聯合監督促進專項治理增效”的政協民主監督工作體系。

 

參考文獻:

1、習近平:在同黨外人士共迎新春時的講話(201326日),《人民日報》201328

2、習近平:在慶祝中國人民政治協商十五周年慶祝大會上的講話(2014921日),《十八大以來重要文獻選編》(中),中央文獻出版社2016年版

3、習近平:決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(20171018日),《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》,人民出版社

4、習近平:在同黨外人士共迎新春時的講話(2017122日),《人民日報》2017123

5、中共中央辦公廳:關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見(中辦發[2017]13號)

6、王洪樹:協商合作民主形式研究——兼論中國特色民主政治的發展,《中國政協理論研究》,2012年第3

7、毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯[南非]:作為公共協商的民主:新的視角,王英津等譯,中央編譯出版社2006年版

8、王濟光:全面開創政協民主監督新局面,《團結報》2018526

 

(作者:全國政協委員,民建中央對外聯絡委副主任,重慶市政協副秘書長、學習及文史委主任)



[1] 習近平:在慶祝中國人民政治協商十五周年慶祝大會上的講話(2014921日),《十八大以來重要文獻選編》(中),中央文獻出版社2016年版,第71

[2] 習近平:決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(20171018日),《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》,人民出版社,第31

[3]  中共中央辦公廳:關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見(中辦發[2017]13號)

[4]  中共中央辦公廳:關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見(中辦發[2017]13號)

 

[5] 中共中央辦公廳:關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見(中辦發[2017]13號)

[6] 習近平:在同黨外人士共迎新春時的講話(201326日),《人民日報》201328

[7] 習近平:決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告(20171018日),《中國共產黨第十九次全國代表大會文件匯編》,人民出版社,第31

[8] 王洪樹:協商合作民主形式研究——兼論中國特色民主政治的發展,《中國政協理論研究》,2012年第3期,第47

[9] 毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯【南非】:作為公共協商的民主:新的視角,王英津等譯,中央編譯出版社2006年版,第81

[10] 中共中央辦公廳:關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見(中辦發[2017]13號)

[11] 王濟光:全面開創政協民主監督新局面,《團結報》2018526日,第2

[12] 習近平:在同黨外人士共迎新春時的講話(2017122日),《人民日報》2017123


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