提升民主監督的實效性 建設中國特色社會主義參政黨

作者:沈金強    來源:民建重慶市委    點擊數:    更新時間: 2018-12-17

提升民主監督的實效性  建設中國特色社會主義參政黨

民建重慶市委主委  沈金強

 

摘要:民主監督是民主黨派廣泛參與、影響國家政治生活的重要方式,是我國權力制約和監督體制不可替代的重要組成部分。本文從民主監督產生的歷史淵源著手,以民主監督的實效性為視角,著重對民主監督的重要意義、現實問題和對策建議進行了探討。

關鍵詞:民主黨派;民主監督;實效性

 

民主黨派對中國共產黨的監督,是有鮮明中國特色的民主監督形式之一,是中國人民對世界政黨監督制度的一個偉大創新。新中國成立以來,中國共產黨與各民主黨派在長期的多黨合作實踐中,積累了民主監督的寶貴經驗,民主監督的范圍在不斷擴大,民主監督的形式在不斷豐富,民主監督的制度在不斷完善。當前,我國社會正處于急速的轉型期,改革步入深水區,各種矛盾迭出。民主黨派的民主監督雖有成效,但離其理論上應發揮的作用和民眾的期待尚有一定差距。充分發揮民主黨派的民主監督作用,進一步增強監督的實效性仍是我們亟需深入研究的課題。

一、民主黨派民主監督的歷史考察和主要啟示

新中國成立后,民主監督作為中國共產黨堅持多黨合作的基本方針,伴隨著國家建設、改革的推進得到了進一步發展充實,逐漸形成了中國特色的民主監督機制。

(一)民主黨派民主監督歷史考察

縱觀新中國成立后的民主監督,以時間和重大歷史事件為軸,大致可以分為四個時期。

第一,提出階段,大致從1949年新中國成立到中共八大前后。新中國成立后,以毛澤東為首的中國共產黨人,堅持與民主黨派合作建國的統戰思想,在國家政權建設中,啟用了大量的民主人士。比如,中國人民政治協商會議第一屆全體會議選舉產生的中央人民政府副主席6人中,民主黨派和無黨派人士占3人;56名委員中,民主黨派和無黨派人士就有27人。19564月,毛澤東在《論十大關系》中指出,“究竟是一個黨好,還是幾個黨好?現在看來,恐怕是幾個黨好、不但過去如此,而且將來也可以如此,就是長期共存、互相監督”。19569月,中共八大正式確認了中圍共產黨與民主黨派的“長期共存,互相監督”八字方針。19574月,中央發布《關于請黨外人士幫助整風的指示》,真誠地歡迎民主黨派和無黨派人士暢所欲言地對黨工作上的缺點錯誤提意見、作批評,這是民主監督的第一次正式亮相。各民主黨派紛紛響應,提出了大量的批評、意見和建議。但是,有些人錯估了形勢,發表了一些錯誤言論,甚至有極少數人釋放出了一些否定中國共產黨領導的右傾言論。由此,引起了執政不久的中國共產黨的警覺。

第二,受挫階段,主要指從反右斗爭擴大化到文化大革命結束。195771日,毛澤東發表題為《<文匯報>的資產階級方向應當批判》的社論,將反右斗爭目標直指民主黨派。民主黨派被重新戴上“資產階級政黨”的帽子,其成員被當成“資產階級分子”,成為反右斗爭的首要對象。之后,這種對立關系在周恩來等同志的努力下一度得到緩和。但隨之而來的文化大革命,使民主黨派民主監督進入了最艱難的時期。19668月,紅衛兵占領并查封各民主黨派中央機關,民主黨派被迫停止日常工作活動達十年之久,民主監督更是無從談起。

第三,恢復和初步發展階段,大致從文革結束到1989年中共中央14號文件發布前。文化大革命結束后,我國進入新的歷史發展時期,民主黨派也重新開始工作,民主監督在謹慎試探中緩慢恢復。1982年,中共十二大將“長期共存,互相監督”的八字方針進一步完善為“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”十六字方針。1987年,中共十三大明確提出共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國一項基本政治制度,并把堅持與完善這一制度作為我國政治體制改革的一項重要內容。這一時期,各民主黨派的各級組織也得到恢復和發展,到1989年,民主黨派成員總數已達到32萬人,成員結構和領導班子基本完成了新老更替,民主監督的政治基礎進一步夯實。

第四,發展新時期,主要指1989年中共中央14號文件公布至今。19891230日,中共中央制定下發了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》。《意見》明確我國各民主黨派是“致力于社會主義事業的參政黨”。“參政黨”概念準確界定了各民主黨派的地位。1995年,八屆全國政協制定和通過了《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》,首次對民主監督的定義和內容進行了明確。2005年,《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》宣示:“由于中國共產黨處于領導和執政地位,更加需要自覺接受民主黨派的監督”、“要保護民主黨派和無黨派人士民主監督的政黨權利”。民主監督有了制度和政策依據。尤其是中共十八大以來,以習近平同志為核心的中共中央堅持全面從嚴治黨,高度重視民主監督工作,多次強調:中共要容得下尖銳批評,民主監督要敢講真話。2015年,《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》具體規定了民主監督的10種形式,民主監督工作正踏步邁入全新的時代。

(二)民主黨派民主監督的歷史啟示

古人云,道義相砥,過失相規。善于接受批評,自覺接受監督,不僅體現胸襟,更彰顯政治智慧。建國以來民主黨派民主監督的發展歷程,是我國民主政治建設的一個縮影,為我們進一步審視民主監督提供諸多啟示。

第一,民主監督是發展社會主義民主的現實要求。我國是一個缺乏民主傳統的國家,幾千年封建專制的統治使我國社會主義民主的發展顯得異常艱難。建國初期尤其是文革期間,民主監督曲折的歷史教訓,充分表明我國的社會主義民主還具有不充分性和不成熟性,與社會主義民主的本質還有比較大的差距。兼聽則明,偏聽則暗。歷史實踐充分表明,民主黨派民主監督作用發揮得好,我們黨和國家的事業就越順利;反之,民主黨派民主監督被扼殺和踐踏,黨和國家的事業就遭受重大挫折。民主黨派是我國在革命戰爭年代形成的,是真心擁護中國共產黨的領導、堅定不移走中國特色社會主義道路的參政黨,是我國政治資源中的寶貴財富。這一立足點不僅沒有隨著國情、世情、黨情的變化而發生轉移。相反,進入新時期,民主黨派的民主監督對我國社會主義民主發展的作用更加突出。

第二,民主監督是實現中國共產黨長期執政、科學執政的重要基礎。中國特色的政黨制度不同于西方,中國共產黨的地位是歷史和人民的選擇。各民主黨派是參政黨,參政黨的監督目標不是奪取政權,而是為了幫助中共更好地執政。新中國成立后特別是改革開放以來,共產黨所面臨的形勢發生深刻變化,面臨著執政考驗、改革開放考驗、市場經濟考驗、外部環境考驗等四大考驗,存在著精神懈怠的危險、能力不足的危險、脫離群眾的危險、消極腐敗的危險等四大危險,需要解決好提高共產黨的領導水平和執政水平、提高拒腐防變和抵御風險能力兩大重大課題。以他人為鏡,往往能照見自己的不足。民主黨派堅持在中共領導的前提下,“從另一個角度看問題、出主意”,對黨長期執政、科學執政比歷史上任何時候都顯得更重要。

第三,民主監督是民主黨派實現自身價值的重要體現。從民主黨派監督制度的萌芽和確立過程可以看出,中國共產黨設計與構建多黨合作和政治協商制度的最直接的緣由就是出于共產黨與各民主黨派互相監督的需要,主要是對共產黨監督的需要。毛澤東同志與黃炎培先生的“窯洞對”、與民主黨派合作建國、建國初期民主黨派存廢論等重要歷史事件后,民主黨派最終得以保留,最重要的原因就是要跳出“興亡周期率”,需要民主黨派的民主監督。民主監督是共產黨與民主黨派合作的初衷。充分發揮民主監督作用,實際上是民主黨派最能體現和實現自身政黨價值的重要的、有效的方式和途徑。民主黨派只有充分發揮對執政黨的監督功能,在社會主義政治文明建設中發揮其獨特的政治功能與價值,才能吸引社會各階層人員加入,壯大自身的實力,才能保持民主黨派作為參政黨的活力。

二、當前民主黨派民主監督的若干問題及原因

考察民主黨派民主監督的歷史,民主監督在曲折中艱難前進,成績是來之不易的,客觀來說,民主監督作為國家政體的重要監督形式,在推進社會主義政治文明中起到了不可替代的作用,越來越受到中共各級黨委的重視。但如今社會轉型很快,改革又進入了深水區,社會對監督的要求更高,但我們認真檢討民主監督,發現依然有諸多問題亟待解決。

(一)民主監督存在認識偏差

民主監督本質上是政黨監督。在我國,這種政黨監督表現為參政黨對執政黨的監督。但是,對于政黨監督,我們有些同志還沒有清晰認識。有的同志把我們的政黨監督與西方的政黨監督混為一談,認為政黨監督就是搞西方的多黨制,就是為了奪取政權、輪流坐莊。還有些同志認為民主黨派民主監督是政治花瓶。他們認為,黨和國家的監督體系相當完善,有行政監督、民主監督、黨內監督、人大監督、輿論監督、審計監督、司法監督與社會監督等等,其中民主監督最弱、最軟,是可有可無的。

基于這些錯誤認識,對被監督者而言,要么是本能地排斥、人為壓制,拒絕接受監督;要么不配合、不主動,象征性接受監督;要么就視情況,對自己有利的就主動要求監督,對自己不利的就忽視監督。

而對監督者而言,要么害怕主動監督,要么避重就輕、歌頌太平;要么讓我監督才監督,把監督當成權宜之計;要么出于功利考慮,悉心揣摩監督對象的心理和主觀意圖,刻意迎合監督對象的主觀偏好而進行表揚式的監督。等等。這樣的監督失去了它應有的地位,其作用大打折扣。

(二)民主監督機制缺失

民主監督的柔性特質使監督制度缺乏剛性的約束,存在著不確定性和可伸縮性,更多強調的是被監督者的自覺性和監督者的積極主動性。民建中央原副主席馮梯云曾感嘆:共產黨的肚量就是我的膽量。這種心態折射出了制約民主監督實效性發揮的重要因素:機制缺失。如果制度健全,程序規范,一切都照章辦事,依法執行,就可以避免領導干部個人因素對民主監督的影響。

審視民主監督現狀,雖然民主黨派民主監督權利有憲法依據、政黨制度依據和中共中央幾個文件的政策依據,但是,在實際操作層面仍然缺乏剛性的法律規范,沒有建立起一整套知情、溝通和反饋程序機制;而沒有機制的保障,就沒有真正從法律制度上取得實施民主監督的權利。在實踐中表現為,民主黨派對政治生活中的重大問題缺少充分的知情渠道,不能主動知情,只能被動知情;除了以政協提案、代表建議形式反映的意見、建議有明確的反饋制度之外,以其他形式反映的意見、建議,得不到明確、及時、完整的答復;所提出的意見、建議,監督對象接受與不接受都有一樣,監督者的評價對監督對象沒有約束力。

(三)民主監督的能力不強、水平不高

民主黨派匯聚了很多社會中的知名人士和精英,被譽為“人才薈萃,智力密集,下通各界,上達中央”。但是,從監督實效來看,民主黨派民主監督整體水平并不高。問題的核心還得從自身找。從民主黨派自身考察,我認為,這與民主黨派民主監督在諸多方面的能力“缺位”相關。

一是缺乏主動性。基于上文所述認識偏差和機制缺失等原因,一些黨派成員監督意識淡化,發現問題不敢監督,有建議不敢提。久而久之,精神就懈怠了,看不到問題、想不出辦法的情況也隨之出現。

二是缺乏專業性。民主黨派成員都是各行業的精英,但對民主監督大都感覺陌生,沒有專職部門和專職人員,沒有經歷專門培訓,監督通常浮在表面,難以針對問題提出有效的、可操作性的解決方案。

三是缺乏組織性。民主監督是一種高層次的政治監督,理應具有很強的組織性、嚴肅性。民主監督過程中提出的意見建議,應經過黨派集體討論研究,代表一個政黨對問題的整體看法。但現實中,黨派的團隊作用發揮并不突出,民主黨派成員在監督過程中常常把監督個人化。

三、增強民主黨派民主監督實效性的路徑探索

民主監督作為中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度賦予的一項基本權利,應當獲得執政黨有力的政治保障和制度支撐。同時,各民主黨派也要不斷加強自身建設,積極研究和創新適合時代要求的民主監督方式方法,開創更加有效的民主監督新途徑。

(一)正確認識民主監督的內涵與實質

我國的政黨監督不同于西方,是寓支持于監督之中,監督不是“唱對臺戲”,不是為了奪取政權,其最終目的是鞏固共產黨的執政地位,實現執政理想。民主監督也不是政治花瓶,無論是執政的中國共產黨還是參政的各民主黨派,都必須摒棄這些錯誤思想,正確認識民主監督的權利和義務。

對執政黨而言,主動接受民主監督是必須履行的義務。“虛心公聽,言無逆遜,唯是之從。”這是執政黨應有的胸襟。共產黨要接受民主黨派的民主監督,其重要意義在前文已有論述。任何執政黨長期執政都可能帶來“權力任性”,非常需要聽到各種不同的意見和批評,民主黨派民主監督具有不可替代的重要作用。《中國共產黨黨內監督條例》明確規定:“中國共產黨同各民主黨派長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共。各級黨組織應當支持民主黨派履行監督職能,重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議,完善知情、溝通、反饋、落實等機制。”現階段,各級黨組織要在黨員干部培訓中,加入民主監督專項,加深對黨內相關法規和多黨合作歷史的學習,要徹底扭轉在黨員干部尤其是領導干部尚部分存在的民主黨派可有可無、“政治花瓶”等錯誤思想。

對民主黨派而言,民主監督是其基本的政治權利。“凡議國事,惟論是非,不徇好惡。”這是民主黨派應有的擔當。民主黨派是我國社會政治生活的重要力量,它的地位不僅有憲法的保護,而且也有制度的規定。民主黨派作為各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟,并不因其對其他政治組織的良好作用而存在,而是因其所聯系的群眾而存在,它首先要代表和維護好其所聯系的那部分人的利益。民主監督權利的存在不是基于它的外部影響,也非取決于執政黨的認可,而是基于它自身的權利性質。因此,民主黨派對中國共產黨進行民主監督,要理直氣壯,盡心盡職。

(二)拓展民主監督的空間和渠道

民主黨派民主監督作為一種黨外監督,其效能提升的關鍵在于民主政治的發展水平,特別是執政黨發展民主政治的能力和決心。

一是要拓寬信息溝通渠道。信息溝通的廣度和深度與監督的質量有著正相關關系。要使監督真正起到防患于未然的作用,缺乏一定的信息資源是不行的,不知情或者知情渠道不暢、掌握信息有限,會直接導致監督不力或流于形式。執政黨必須進一步健全和完善政務公開、黨務公開、聽證制度等一系列的“透明政治”措施,以保障民主黨派的“知情權”。

二是要大膽任用民主黨派成員擔任實職。民主黨派只有真正進入到政治運行關鍵環節中才能真正深入到權力內部,然后通過自身影響力切實有效發揮對執政黨的監督。新中國成立初期,我們黨任命了很多民主黨派和無黨派人士擔任高級領導干部。我們需要繼承這一優良傳統,要自覺自愿將民主黨派納入到干部管理隊伍中去,并充分相信黨外人士,讓民主黨派成員以個人身份介入到國家政權體系,才能實現以“權利來制約權力”這個亙古不變的政治真理,使民主監督硬起來。

三是要構建民主黨派民主監督權利的法律保障機制。歷史也多次證明,沒有法律的后盾,監督者的勇氣是不足的。因此,要對民主黨派民主監督權利進行具體的法律規范,進一步明確執政黨與民主黨派的權利與義務關系。要進一步完善民主監督的知情、溝通和反饋機制,保障和保護監督者的監督權利;要建立進一步完善評議獎懲機制,提高民主監督工作的約束力。

(三)提升民主黨派的自身能力和監督水平。

俗話說,打鐵還需自身硬。民主黨派是民主監督的主體,其自身的素質如何,直接影響到民主監督作用的有效發揮。

一是提升主動監督意識。“慷慨陳詞豈能皆如人意,鞠躬盡瘁但求無愧于心”這是我們老一輩民主人士履職盡責的體現,是民主黨派的優良傳統。當前,民主黨派必須勇于承擔起自己的政治責任,繼承傳統,履行好自己的職責,不能因為民主監督屬于“柔性的非權力監督”而缺乏熱情,也不能因為考慮監督是否“盡如人意”,而放棄“慷慨陳詞”,一定要“鞠躬盡瘁”、“無愧于心”。

二是組織一支高水平的民主監督隊伍。在組織上,要強化黨派的政黨意識和組織體系,將分散在各行各業的力量整合起來,提升組織層次;要根據監督需要,組建監督團隊,注重發揮團隊的作用。要對優秀的監督者進行重點宣傳、培養和重用。要有計劃地積極發展新成員,壯大力量,擴大聯系界別的代表性。

三是要善于監督、注重監督的方式方法。在培育上,要對成員中有履職熱情的同志進行重點培養,加強監督思維、方式方法的培訓。監督過程中,要加強調研、充分了解實情,做好資料的搜集分析工作;要把握尺度,講究監督的原則;要堅持以協商討論和批評建議為主,不能站在對立面、借題發揮;要找準監督的時機、恰逢其時;要不做“假、大、空”的表面文章,而要做到針對性、可行性和操作性的統一;要善于將民主監督與輿論監督、人大監督、政協監督等多種監督方式有機融合,擴大監督的實效。

 

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